钱国超（江苏省民防局，南京 210013）

　　城市地下空间开发程度代表着一个国家经济发展水平，也代表着一个城市现代化建设水平和文明程度，而人防工程既是提高国家整体防护能力和防空抗毁能力的物质基础，又是城市地下空间开发利用的重要方面。人防工程建设与城市地下空间开发利用有机结合，是应对世界军事变革，做好人防军事斗争准备的科学举措；是落实军民融合发展要求，把国防建设与经济社会发展结合起来，实现可持续发展的必由之路。人民防空主管部门作为城市建设的参与者和地下空间开发的先行者，贯彻落实《中共中央国务院中央军委关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》，切实加强人民防空工程建设，推动城市地下空间开发，这是使命所系，职责所在。

一、国家对人防工程建设的要求决定了人防工程建设在城市地下空间开发中的地位和作用

　　人防工程作为保护国家和人民生命财产安全、保存战争潜力的战略措施，对赢得战争胜利具有至关重要的作用。美国认为“人防工程建设是整个战争威慑力量中的一个必不可少的部分，可以有效减少居民生命财产损失。”《中华人民共和国人民防空法》和《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》等法律法规都明确，民用建筑必须结合建设人防工程，城市地下空间开发必须兼顾设防，奠定了人防工程在城市地下空间开发中的主体地位以及快速发展的基础。新的军事斗争形态和现代条件下信息化战争的特点又给人防工程的建设提出了新的要求，《中共中央国务院中央军委关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》（中发〔2014〕15号）要求结合城市地下空间开发实现人防工程的联网成片，互连互通。

　　近年来，江苏省人防主管部门认真落实国家人防工程建设的要求，紧紧抓住城市建设快速发展的机遇，加快人防工程建设，推动城市地下空间的开发。至目前为止，人防工程建设总量居全国首位。南京、苏州、南通、镇江、盐城、扬州等城市结合城市地下空间开发已建成了多个大型人防工程综合体、大型地下停车场。这些人防工程平战结合效果显著，既起到服务民生、改善城市环境的作用，又提高了城市综合防护能力，充分体现了人防工程建设在城市地下空间开发中的主力军作用和引领作用。

二、我国城市形态和人口特点决定了城市地下空间开发是未来城市建设的必由之路

　　我国城市高度集聚、人口高度集中，特别是近年来随着新型工业化、新型城市化、城乡一体化发展战略的实施，城镇化率不断提升，城市规模越来越大，城市人口越来越多、越来越集中，城市用地紧张、交通拥堵、环境恶化等问题日益突出。解决这些问题的唯一途径，就是向地下发展，树立立体城市的理念，实现地面城市与地下城市相结合，地面交通与地下交通相结合。发达国家的经验表明，经济社会发展水平越高，越重视城市地下空间开发。日本东京地下交通十分发达，地下人流甚至比地上人流还要多。加拿大蒙特利尔在地下空间利用上可谓首屈一指，地下城面积达400万平方米，有10个地铁车站与其相连。总长30多千米的步行街道，将2000个商店、200家饭店、40家银行、30个电影院、3000多套住宅、2所大学、2个火车站和1个长途汽车站连成一体，形成完整的地下城体系。多伦多城市中心区地下商城PATH，总长27千米，有37.2万平方米商业零售用房，连结20个地下停车场、5座地铁站、50座建筑，共有雇员5000人，战时可隐蔽100万人。我国的香港人口高度密集，地下空间开发程度也很高，即使在“占中”期间，地面主干道交通中断，但发达的地下交通仍能保证出行基本不受影响。我国天津市于家堡地下城面积达400万平方米，已基本建成。武汉市王家墩262万平方米的地下城已开工建设，广州市已建成多个地下商城，南京市江北新城规划700多万平方米的地下空间开发项目。可见城市地下空间开发在我国方兴未艾。有人说19世纪是桥的世纪，20世纪是高层建筑的世纪，21世纪是城市地下空间的世纪，此话不无道理。试想，像我国这样人口高度密集的城市，如果汽车都停在大街小巷，人群都在地面行走，这个城市必将是杂乱无章，就谈不上是环境优美，更无城市文明可言。由此可见，立体城市建设是一个国家经济发展到一定程度时的必然选择，它对节约土地资源，节能减排，解决城市交通拥堵问题，改善城市居民生活环境，拓展人类生存空间，提高城市综合防护能力，都至关重要。城市地铁、地下停车场、地下商城，地下交通主干线、地下交通枢纽、地下综合管廊、地下连通道等已经成为城市地下空间开发的重要组成部分。

三、在城市地下空间开发中要树立“四个理念”、处理好“三个关系”

　　习近平总书记在党的十八届五中全会上提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，这是我国“十三五”时期乃至今后更长时期发展思路、发展方向、发展着力点的根本指引。城市地下空间开发是贯彻五大发展理念的具体体现。我们要以全新的理念、更加切实的举措，推动城市地下空间开发。在城市地下空间开发和人防工程建设中应树立“四个理念”、处理好“三个关系”。

　　树立“四个理念”：一是全寿命周期成本的理念。城市地下空间必须兼顾设防，是国家对于城市地下空间开发的基本要求。而人防工程既是国防工程，也是城市重要基础设施，“百年大计，质量第一”。在城市地下空间开发中，首先要考虑的是工程的经久耐用，减少后期维护工作量，在人防专用设备以及通风、消防设备等选择上要遵循耐用、少修、方便使用的原则，同时要尽可能减少平战转换工作量。如果城市地下空间设计不完善，或初期投入不足，导致工程后期维护成本过高，大拆大修甚至拆除重建，就不符合全寿命周期成本的理念。由于地下工程建设成本高，一旦有问题后维修比较困难，战时过多的平战转换工作更容易手忙脚乱。因此要尽可能做到一次建成，终身免修。

　　二是以人为本、方便使用的理念。城市地下空间开发项目既要注重社会经济效益，更要注重服务于民，方便于民，为民所用。人防工程也强调平战结合，在保障战时防护需要的同时，实现人防工程平时使用效益最大化。因此，在城市地下空间设计与建设中要充分考虑人们在地下空间中行走、停车、购物、休闲、用餐、运动、工作等活动的舒适性、安全性和便利性。人防工程、地铁站、停车场、商场、办公楼、公交站场、交通枢纽等应有机结合，形成纵向横向相连，上层与下层互通，地上与地下结合，战时功能与平时功能明确的立体城市系统。同时要重视地下空间的合理、经济、科学设计和利用，注重建筑美学、装饰艺术在地下空间建设中的应用，让人们在地下空间中有一种美的享受、艺术的享受，舒适的感觉使人感到宾至如归。

　　三是绿色发展和可持续发展的理念。最大程度地节约土地、最大程度地保护环境、最大程度地把人和车辆转入地下是城市地下空间建设追求的目标。充分利用城市地下空间具有天然的节能效果，如何让人们在城市地下空间中吸到清新的空气、感受到明媚的阳光、享受到交通的便捷也是城市地下空间工程建设者努力的方向。因此，在城市地下空间建设中要注重科技创新，积极推广应用新技术、新材料、新设备，把节能减排技术应用到城市地下空间开发中去，把信息化、智能化以及自动控制技术应用到城市地下空间开发中去，努力实现城市地下空间开发的绿色发展和可持续发展。

　　处理好“三个关系”：一是城市地下空间开发与人防工程建设的关系。民用建筑必须结合建设人防工程，地下空间开发应兼顾设防，这是法律规定的义务。因此，人防部门就要充分考虑好结合人防工程建设在城市地下空间开发中充分发挥作用的问题，在城市地下空间开发兼顾设防中要认真研究和制定兼顾设防标准的问题。很显然，兼顾设防标准高了，不利于推动城市地下空间开发，不利于提高社会资本投入城市地下空间开发的积极性；标准低了，又不能起到防护作用，也没有尽到法律规定的义务。由于目前国家没有明确的兼顾设防标准，各地在把握时尺度不一。因此，合理确定兼顾设防标准尤为重要。同样，城市地下空间开发建设部门应当认真履行兼顾设防的义务，保证战时防护的基本功能，履行平时的维护责任。

　　二是处理好长远规划与分期建设的关系。城市地下空间开发，属于城市重大基础设施，投资大、工程难度大、见效慢，不能够一蹴而就，必须一次规划，分期建设，有序推进。因此，必须首先做好城市地下空间规划的顶层设计，认真学习国外国内一些城市地下空间开发的先进理念和好的做法，分门别类，分层次抓好城市地下空间开发建设工作。对于新城区地下空间开发建设，从长远效益考虑，应尽可能做到一次规划同步实施，发挥地下空间开发的整体效益。无条件时也要做到重点建设，充分考虑与其它地下空间开发的互连互通和分期有序建设。对老城区城市地下空间开发，应充分考虑原有人防工程、地下空间开发的互连互通，在此基础上有条件的要充分拓展，实现新建人防工程与原有地下空间开发的无缝对接和联网成片。对于城市地铁作为城市最大的人防工程，要结合站点建设，统筹城市地下空间开发规划，做好与其它人防工程的衔接，做到长远规划与近期建设相结合、重点建设与长远建设相结合，充分发挥地铁建设在人防工程建设和城市地下空间开发中的引导作用。人防部门在城市地下停车场、交通换乘中心、地下过街通道等地下空间开发以及地下空间互连互通工程建设中应发挥主力军作用。

　　三是处理好政府投资与社会资本投资之间的关系。如同城市道路一样，大部分城市地下空间开发属于城市基础设施，属于民生工程。城市地下空间开发更多的注重于社会效益、长久效益。因此，加大政府对城市地下空间的投资理所应当。但是由于城市地下空间开发投资巨大，仅靠政府投资显然力不从心，必须积极鼓励和引导社会资本投入到城市地下空间中去。政府应该将投资效益好的项目优先考虑由社会资本投入，而将效益差、公益性强的项目考虑主要由政府资本投入。同时，要不断创新地下空间投资运营机制，适时开展政府和社会资本合作模式（PPP）等试点，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引社会各类资金以独资、合资、联营、租赁等方式参与地下空间开发项目的建设和运营。各级政府、人防部门、社会资本投入主体要形成合力，共同推进城市地下空间开发，让地下空间开发项目早落地、早生根、早建成、早受益。

四、合理确定人防工程建设标准，推动城市地下空间发展

　　城市地下空间开发与人防工程建设密切相关，人防工程是为战时人员紧急隐蔽、防护而准备的，而战争尤其是核战争毕竟是偶然事件。因此，人防工程建设有个“点”的问题和“度”的问题。由于人防工程造价高，面积利用率低，过度建设显然会造成不必要的浪费，也会严重影响城市地下空间的开发。瑞士人防工程是世界上最先进的，几分钟之内所有老百姓都能进入地下。英国《民防法》规定“新建楼房均应设置地下室，标准至少1平方米/人”。法国《民防法》强制规定“5万人口以上城市，必须修建防空地下室”。我国有关法规规定按照城市设防类别，居民住宅必须按照首层面积建设防空地下室，基础深度埋深超过3米的或超过10层以上的民用建筑必须按首层面积修建防空地下室，其它建筑按总面积2~5%修建防空地下室，城市地下空间开发必须兼顾设防。随着城市建设不断发展，高层建筑越来越多，城市地下空间开发需求越来越大，建筑形式也逐渐从地面向地下或地上地下相结合的建筑形式拓展，很难判定建筑的层数和基础埋深，显然我国现行的人防工程配建标准与实际要求不相适应。国家基于建筑“首层面积”和“基础埋深”的人防工程建设标准，在一定时期内促进了人防工程的发展，但是由于国家对“基础埋深”一直没有标准的解释，对“兼顾设防”也没有明确的标准，导致各地在执行时随意性太大，甚至各行其是，既不利于城市综合防护体系建设的要求，也影响城市地下空间开发。因此，科学制定人防工程建设标准尤为重要。当前，就江苏省而言，迫切需要解决的问题：一是根据城市设防类别，按照总建筑面积（含地下）的一定比例统一结建人防工程，并明确人防工程的人均最低标准，废除原按“首层面积”和“基础埋深”人防工程建设标准；二是要明确人防工程建设在达到人均基本标准后，可采用收取易地建设费，结合城市地下空间开发易地建设人防工程的方法，以免过度建设、重复建设，减少不必要的浪费。三是要明确兼顾设防的标准，明确城市地下空间开发兼顾设防工程的所有权，鼓励社会资本投入到城市地下空间开发中去，推动城市地下空间开发快速发展。